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实行地权分割推进农地流转-【新闻】米谷冬青

发布时间:2021-04-20 13:28:20 阅读: 来源:过滤器厂家

实行地权分割推进农地流转

农村土地的流转对于促进农民增收,加快农村城镇化和产业化进程具有重要意义,中央已明确提出允许土地使用权流转,因此如何建立集体土地使用权流转制度,完善土地产权立法,已经成为我国农村改革事业中的一个重大课题。笔者以为,土地流转实际上是土地产权的流转,农地流转应该在不能动摇业已被广大农民所接受的家庭联产承包制的前提下,从产权理论的角度出发,进一步研究界定农村土地产权关系,借鉴历史上的双重土地所有权,实行适合我国国情的农地产权分割,即“田面权”和“田底权”的分离,建立健全土地使用权流转市场,是土地合理流动的基础。 随着整个市场经济体制改革的不断深入和商品经济的发展,现行农村土地政策所塑造的土地产权主体安排和产权架构呈现出越来越多的局限性:(1)土地所有权产权主体不明确。在现实生活中,受“三级所有,队为基础”政策的影响及现行法律条文本身不清晰的制约,集体经济组织所有权并不明确。从行为模式理论分析,集体所有往往等于集体都没有,或者集体组织往往在“集体所有”的名义下为农民做主,在土地征用、承包和流转收益中屡屡侵害农民的土地权益,可以说,土地集体所有带来的产权主体虚置使得土地所有权及其他派生权能无法有效行使,造成要么集体组织或者说村委会越权以行政方式行使某些权利;要么没有任何人和组织行使权利,导致滥用土地或土地荒废。(2)土地所有权产权内容界定不具体。现行的土地制度决定了农民没有土地所有权,但是农民没有土地所有权并不意味着没有土地的收益权和某种程度上的处分权。事实上,由于农民土地所有权的内容至今没有明文确定,农民拥有的还是土地的承包权,这种承包权往往被认为是农民的土地所有权,而没有考虑完整产权理论上的使用权、收益权和处置权的结合。因此,在现实生活中,农民土地流转还是承包权的流转,并且由于各地传统民间法的强大影响,这种流转往往局限于本村社之间的内部流转。农地流转带来的农地规模经济效应和城镇化拉动效应无法彻底实现。而在土地跨地域或村社流转中,所有权主体的虚置则使得农民的主体地位在流转过程中被虚置,无法提供产权安全保障的地权制度在损害农民土地流转收益的同时,抑制了农民财产积累的冲动。 因此,在农地流转的过程中,除了实行农地有偿使用制度和土地投资补偿制度等配套机制以外,进一步明晰土地产权关系,是构建农村土地流转机制的前提,实行“田面权”和“田底权”的地权分割,是农村土地流转的基础和关键。历史上也存在经营权与所有权分离的地权分割制度,即在承认佃主土地所有权的前提下,承认经营者拥有对田面价值的所有权的生成,由此而形成宋代的租佃制基础上的永佃制。永佃权是佃户对田面价值增值部分的占有形式。在明清之际还出现了佃权的流转机制,这就是江、浙、闽、广一带经济发达地区的“一田二主”现象。在农地流转中,佃户有权出售佃权(有偿转佃),有权加价转租(租价差额部分归佃户,其余部分归土地所有者)。这种现象得到佃主承认,在国家法与民间法中也予以确认。这就是当时称之为田骨权和田皮权,或称田底权和田面权的土地双重产权。因此,历史上往往出现这种情况:即一个省的工商业主拥有另外一个省农村某块农地的田底地权,并且将这种地权带入了商品经济的流通领域,享有这块农地的流转收益;而这块农地的田面地权则继续由当地佃农拥有,并且在享有土地生存保障的同时,享有这块农地的流转附加收益。 笔者以为,历史上的地权分割所带来的土地双重所有权在今天应该也有其借鉴意义。我国人多地少,农民问题的解决关键在于减少农民,减少农民的一个重要途径就是促进农地流转,加快农业规模化经营,加速农村城镇化进程。但是在农地流转的过程中,如何在坚持土地国家所有和集体所有的前提下,保障农民在土地流转中的产权主体地位和收益权益,实行地权分割的土地双重所有权不失为一条可行的现实路径选择。具体来说:(1)坚持实行土地的国有和集体所有,明确农地的田底所有权归属国家和集体,在其流转过程中保障国家和集体的产权主体和流转收益,这种所有权是农地产权的主产权,;(2)坚持实行农村土地承包经营制,明确农地的田面价值所有权归属农民,在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益,由于田皮(田面)是附着在田骨(田底)之上,具有实体的不可剥离性,这种所有权是农地产权的附产权,所以田面价值权又可称为“附加土地所有权”;(3)由于农民拥有这种田面附加土地所有权,因此农民目前的承包经营权应该是一种具有使用权的扩大和物权化倾向,拥有使用权、收益权和部分处置权的特殊土地产权。 因此,在农地流转过程中,实行地权分割的双重农地产权制度,明确界定和承认农民拥有对田面价值的增值部分的所有权(即附加土地所有权),既有利于在保证土地所有制的社会主义性质不变的条件下坚持家庭承包责任制,保障国家的产权权益和农民的生存权益,又有利于培育农地流转的市场土壤和机制,保障农民的流转收益和发展权益,对于贯彻落实党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和中央经济工作会议的要求,切实提高农民收入,保障农民权益,推动农村经济发展和农业规模化、集约化经营具有重大的现实意义。 作者:黄海,男,1976年生,湖南平江人,哲学硕士,助理研究员,主要从事法哲学和农村法社会学研究。

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